《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確，今后五年，要在已經確定的全面建成小康社會目標要求的基礎上，努力實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量總體改善。能源資源開發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少。

　　當前，我國面臨怎樣的資源環(huán)境約束形勢？對能源和水資源消耗、建設用地等實行總量和強度雙控行動，有何意義？如何實現(xiàn)？就此，記者采訪了有關專家。

　　資源+環(huán)境雙約束：綠色發(fā)展正當其時

　　實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，意味著既要控制總量，也要控制單位國內生產總值能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。

　　隨著經濟的快速發(fā)展，我國資源消耗和需求一度明顯增加。2000年—2010年，我國能源消費年均增速高達9.4%；“十一五”期間，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，每年土地利用計劃下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口高達50%。我國面臨嚴峻的資源環(huán)境制約形勢：2013年全國平均霧霾天數(shù)創(chuàng)52年之最；人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，近2/3城市不同程度缺水，近半數(shù)地下水水質較差。

　　“‘十三五’期間，我們面臨能源總量控制和結構調整問題，清潔化、低碳化勢必成為能源利用的發(fā)展方向和主要內容。雙控行動體現(xiàn)了國家治理的創(chuàng)新和綠色發(fā)展的要求。”國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地告訴記者。

　　中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華表示，在我國經濟快速發(fā)展過程中，資源消耗總量和污染存量快速增長，盡管經過近幾年的努力，單位國內生產總值能耗在不斷下降，但由于經濟增長速度遠高于技術改進速率，因而隨著經濟總量的快速增加，資源消耗總量仍呈上升趨勢。冰凍三尺，非一日之寒，雙控行動的首要意義就是“不再讓水繼續(xù)結冰”。此外，當前我國對過剩的產能進行淘汰，消費結構也需要升級，“十三五”提出雙控發(fā)展，符合我國經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。

　　　總量+強度雙控制：確保節(jié)約高效利用

　　周大地指出，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動加強了對資源使用的控制力度。以能源利用為例，今后化石能源的利用只能減不能增，這是建設資源節(jié)約型社會、推進生態(tài)文明建設的必要措施之一。

　　記者了解到，“十一五”規(guī)劃首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，“十二五”規(guī)劃提出合理控制能源消費總量，取得一定成效：2011年—2014年，我國能源消費年均增速降至4.3%。在最嚴格水資源管理制度的約束下，2014年我國用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數(shù)、重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率等四項考核指標均達年度控制目標。

　　在潘家華看來，雙控行動的總量控制有兩方面要求：一是資源環(huán)境承載能力核定的資源使用總量不可能也不允許被突破；二是對現(xiàn)有存量的不斷削減。強度控制方面，首先，是對強度超出一定水平和標準的、污染排放較高的產業(yè)和技術必須淘汰。其次，代表著產業(yè)結構的轉型升級，要大力發(fā)展單位能耗少甚至為零的技術和產業(yè)，如可再生能源及以服務業(yè)為代表的第三產業(yè)等。總的來講，雙控行動就是實現(xiàn)資源的節(jié)約和高效利用。

　　　市場+政府雙推進：構筑現(xiàn)代治理結構

　　“雙控行動在推進過程中，應讓‘自有市場’和‘人造市場’共同起作用。”潘家華解釋道，所謂自有市場，就是“看不見的手”，是讓市場在資源配置中起決定性作用。而人造市場，就是政府在宏觀上總量把控，在微觀上放開市場。

　　周大地表示，建立雙控的市場化機制，建立預算管理制度、有償使用和交易制度，以更多用市場手段實現(xiàn)雙控目標，是社會公平的體現(xiàn)，也是有效避免資源浪費的手段。

　　雙控行動在推進過程中還應注意哪些問題？潘家華分析指出，以總量控制為例，其中存在的利益導向可能會給一些政府和官員帶來尋租空間，造成社會不公并滋生腐敗，因此，一定要公開透明。在統(tǒng)計、監(jiān)測、報告上要科學規(guī)范。

　　潘家華強調，不管是總量控制還是強度控制，都應有到位的監(jiān)管和嚴格的執(zhí)法力度。監(jiān)管不應單靠政府部門，還應有公眾參與。要重視公共利益，讓民眾、協(xié)會等形成治理聯(lián)合體，以提高治理能力和水平，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。